本报综合报道进一步深化预算管理制度改革顶层文件出炉。
  日前，国务院公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出多条进一步深化预算管理制度改革的具体措施。
  《意见》在谈及防范化解地方政府隐性债务风险多项举措中，包括了清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
  这一提法引发高度关注。
  顶层设计出炉
  财政部有关负责人指出，《意见》在多个方面有重大突破。例如，在加强财政资源统筹方面，要求加大收入统筹力度，盘活存量，充分挖掘释放各种闲置资源潜力。加强政府性资源统筹管理，将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。强化部门和单位收入统筹管理，要求部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算，未纳入预算的收入不得安排支出。
  在规范预算支出管理方面，要求合理安排支出预算规模，充分发挥财政政策逆周期调节作用。优化财政支出结构，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。推进支出标准体系建设，将支出标准作为预算编制的基本依据。不折不扣落实过紧日子要求，严控一般性支出。完善财政资金直达机制，确保资金直达使用单位、直接惠企利民。
  “国家治理体系和治理能力现代化要求建立现代财政制度，财政资金使用效率的提高是其中应有之意，而这只能靠进一步深化预算管理制度改革。”中国社科院财经战略研究院副院长、研究员杨志勇表示，预算管理中一些深层次问题亟待解决。例如，预算统筹力度不足，意味着有某些亟待发展的方面政府可用财力不足，同时又存在政府财力闲置问题。预算约束力不够，就意味着政府财力可能被浪费。
  中央财经大学副校长马海涛表示，国家治理能力在很大程度上取决于预算能力，也就是政府有效且负责地筹集和使用财政资金的能力，因此，改变政府取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上成为改变政府施政的方式，推进国家治理能力提升和治理体系的现代化。
  再提清理地方融资平台
  值得注意的是，《意见》在加强风险防控，增强财政可持续性方面，明确健全地方政府依法适度举债机制，防范化解地方政府隐性债务风险，防范化解财政运行风险隐患。
  《意见》明确提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。
  地方融资平台公司破产重组或清算的这一提法，引起了市场广泛关注。
  对外经济贸易大学教授毛捷分析，这并非官方首次提到地方融资平台公司破产重组或清算，早在2018年相关文件中就有类似表述。
  融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。据统计，目前融资平台数量上万家。
  因为融资平台举债新增政府性债务，风险较大。监管部门多次发文，要求清理规范地方融资平台公司。地方层面上，重庆、湖南、陕西、山东等省份已印发融资平台转型方案。总的方向上，对空壳类城投要撤销；对兼有公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有企业；对于有竞争力的城投公司转型为一般经营性企业。
  风险与隐忧
  近年来，随着融资平台违约增加，其债务处置也引起市场关注。据不完全统计，2020年已有21款政信产品无法按时偿还债务本息而违约。对比来看，2018年全年的数量为23款，2019年全年为58款。
  2020年，城投非标违约已是“常态”，那么，在信用环境可能收紧的2021年，城投流动性如何滚续，城投债是否会打破刚兑？
  广发证券首席固收分析师刘郁认为，随着城投平台的转型，平台以盈利为目的的业务越来越多，城投和国企的界限变得模糊，可能走向违约。而一旦城投违约，将导致整个省份城投债再融资困难。
  天风证券首席固收分析孙彬彬称，城投公募债打破刚兑是趋势，只是这个进程会很复杂。从底线思维并结合当前宏观环境考虑，城投债依然是可以适度下沉或者维持已有下沉力度的对象，但对于应该切割的区域也不能含糊。
  对于城投破产，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年9月印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出，对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。
  一位市场人士直言，破产重组的化解方式是隐性债务化解的最后一种选择，但在防范系统性风险的大背景下，短期内或很难看到这类化债方式，因此一旦破产对本地区的影响非常大。
  “如果地方融资平台公司依法破产重组或清算能够顺利推进，那平台公司转型进度会明显加快，这一改革力度比较大，关键要看落实到哪种程度。”中央财经大学教授温来成说。
  毛捷表示，根据上述《意见》，平台公司破产重组或清算的前提，首先必须要剥离政府融资职能，成为一个纯粹的产业类国企。然后在失去清偿能力的情况下，才能进行破产重组或清算，以将负面影响减少到最小。如果承担政府融资职能的平台公司直接破产重组或清算，那负面影响会非常大。
  中金公司研报称，截至2018年底，地方融资平台的带息负债超过30万亿人民币，占GDP的比例为34%。最令人担忧的是，平台公司的偿债保障比率只有0.4倍，即这些企业的经营性现金流无法支付当年到期的债务和利息。如果不能借新还旧，将面临严重的流动性风险。