作者：马旭日

摘要

由于受新冠疫情全球化、持续化的影响，全社会面临着前所未有的挑战和压力。这次疫情对各行各业，尤其是对房地产行业的正常生产经营造成了难以挽回的影响，越来越多的房地产企业无法开展经营活动。为了市场经济的稳定发展，保护企业及其债权人的合法权益，经营不善的房地产企业依靠破产重整程序起死回生是当前首选。破产重整要取得良好的政治、法律、社会效果，需要多方共同努力，其中最重要的方式就是完善“府院联动”机制，以市场经济为导向，由司法主导、行政联动，贯穿于整个破产重整过程，进而更好地推进破产重整案件的开展。

关键词：府院联动、房地产企业、破产重整

一、破产重整中“府院联动”机制的构建价值

府院联动机制，“府”指政府，“院”指法院，该机制是指在法院司法案件办理过程中，政府及其相关职能部门依法予以协调配合的机制。早先，该机制在法院行政诉讼案件、建设工程纠纷案件的办理中有所提及，近年来，因国家层面强调深化供给侧结构性改革、优化营商环境，加之2020年初爆发的新冠疫情对经济大环境的影响，府院联动机制在破产案件办理过程中焕发出新的生机，破产程序亟需全面、规范的府院联动机制。而破产程序中的府院联动机制则具体指在企业破产清算、破产重整、破产和解程序中，政府主导维稳风险管控与破产企业涉及的有关行政事务协调、法院主导司法程序推进的破产案件一体化处理模式。

房地产企业破产重整是一项繁冗的体系性工作，其进入破产重整程序，必然涉及众多主体利益权衡问题，如企业股东、企业债权人、企业职工、政府税务、社会保障部门等，这就决定了房地产企业破产不仅要解决债务清偿问题、财产分配、职工安置等一系列法律问题，还要解决企业挽救过程中的融资问题、信用修复以及税费缴纳等社会问题。虽然有破产管理人协助法院从事相关工作，但仅依靠行政体系、司法系统难以保障其效率。破产法有关制度还需要进一步完善，府院联动机制在实际运用中也存在体制壁垒和操作问题，总结现行破产重整程序中的实践困境，明晰府院联动机制的优势，构建完整的府院联动机制是优化破产重整制度的应有之义。

二、“府院联动”机制的运作模式

府院联动机制，是政府部门与法院工作协调机制的建立，实践中常常以政府部门牵头召开相关案件协调会议，成立包括法院、金融监管部门、税务等机关部门在内的工作小组，建立一套完善的府院联络机制，理顺政府职能关系，加强府院职能联动。法院作为房地产破产重整案件的受理单位，自然需要承担破产案件的受理、审理、推进破产程序等相关职能。而金融监管部门，对于具有债权数额巨大的财务困境企业，则需要组织银行债权人召开银行协调会，做好债务清偿的先期框架性协议安排及破产重整企业后期需要融资时进行企业信用修复工作等。税务部门则应关注破产重整企业税收债权的特殊调整问题。破产企业在出现破产原因时，已经出现信用危机，相关部门已经对其实施信用惩戒，而企业想要获得重生，必须和相关部门进行沟通，例如银行信用、工商信用系统等。府院联动机制的应用正好弥补了破产重整制度的缺陷和解决了破产重整的外部性问题，成为破产重整程序顺利推进的有力支撑。

三、房地产企业破产重整“府院联动”模式难点分析

（一）“府院联动”模式实施的相关配套制度不完善

在“府院联动”这一新型工作机制的具体应用中，需要法院和政府部门共同推进，对相关工作的实施建立一套可操作性强、完善的配套性工作机制，才能构建更顺畅的沟通模式，提高工作效率、提升工作成效。但就目前的实际情况而言，我国还有一些省份的府院联动工作机制建设还处于初级构建阶段，实际推行中遇到众多问题。例如，在房地产企业破产重整中，会涉及企业的信用修复、税收等问题，如果两个部门未通过沟通与协调，对法院来说，重整程序一经终止，即不能对重整的房地产企业进行后续运营的干预。对政府职能部门来说，房地产企业的破产重整计划是经过债权人会议表决通过并且经过法院批准的，在后续的市场运营中如果涉及相关的法律问题，则应当按照国家在信用制度、税收法律等方面的规定进行相关处理。由此，就会导致上述问题在企业破产重整过程中出现“无人管理”的尴尬局面。

（二）破产重整中政府角色缺位，政府责任意识淡漠

1.破产法规定缺失，政策规定不明。当下，我国破产法律制度有待进一步完善，破产衍生出的社会问题难以完全、高效地通过法治手段得以化解，加之社会诚信体制、市场经济体制不健全，单凭法院无法有效解决破产引申出来的众多问题，因此政府协助参与不可或缺。但实践中，政府各部门因权责模糊、定位不清、角色不明，难以维持稳定地发挥作用。一些地方政府将信访问题作为衡量是否支持破产案件协调的标准，根据个案情形衡量政府需要参与的程度和履行的责任，不同案件不同对待。因《企业破产法》等相关法律规范及其配套措施尚不明晰，导致政府在重整工作中的缺位、错位现象时有发生。

2.实践中，政府往往被动承担破产及其衍生问题的相关责任，缺乏处理问题的本位意识，甚至将其应有职能随意曲解为“法院的本职工作”和“对法院相关工作的大力支持”，并对府院联动的事项消极怠政，将破产衍生的社会问题完全交由法院承担。实际上，“破产法是一部社会外部性极强的实践性法律”，其不仅涉及债权人公平受偿、重整企业存续等自身制度的内容，而且衍生出外部社会功能。如当下的推进供给侧结构性改革、优化营商环境等目标的实现，均与破产法息息相关。这就要求政府对待破产衍生事务时应当适度嵌入，主动作为，而不能作为旁观者或者参与后的消极作为者。

（三）房地产企业缺乏对破产重整制度的深入了解

近年来，我国很多地方都在积极推动“府院联动”机制的建立，从最开始的“一事一议”工作机制转变为“常态化”工作机制，通过双向配合机制，全面提高了破产重整工作的实施质量和实施效率。但是因为许多房地产企业缺乏对《企业破产法》的认知，尤其是对于破产重整制度知识的缺乏，进而导致对于破产重整的说法和做法存在一些抵触心理。在市场经营活动中，由于对市场的把控出现了一些问题，本可以通过破产重整的工作程序就可以进行有效的挽救和解决，但是由于房地产企业缺乏正确的认知，其主观意愿上对于破产程序的启动有抵抗心理，转而采取了其他治标不治本的办法对企业经营困难的局面进行了掩盖。此观念极大程度上影响了“府院联动”机制的实施，难以发挥其实效。

（四）联动依赖性

房地产企业破产重整是一项系统性的工作，虽然有管理人协助法院开展工作，但是仅仅依靠双方的力量难以保障效率。实际上，在府院联动模式下，虽然政府行政部门与法院对于破产重整程序中的目标各不相同，但是都需要在同一个破产重整程序中推进各自的工作。从政府的角度来分析，运用“府院联动”政策推动破产重整进程的前行，运用企业破产法的相关规定平衡各方权益，维系社会稳定的同时拯救危困企业重新发展，促进市场经济的繁荣发展。从法院的角度来说，在“府院联动”政策的协助下，提高破产管理人工作效率，通过对债权、债务的协调处理来更好解决难以执行的问题，为经济发展提供强有力的司法保障。

四、破产重整制度中“府院联动”机制建设的改进方略

在破产重整程序中，无论是法院行使司法权主导破产重整程序的行进，或重整计划的执行，重整案件往往表现出法律关系多元化、利益指向广泛化、社会影响巨大化等特征。面对复杂的利益交织和不同主体的价值目标，仅凭现有的破产重整制度已经不能承担起建设破产法治化、市场化的制度支撑。实践中工商、税收、企业信用等方面涉及的事项本是行政职能的一部分，处在司法程序中的破产重整企业在上述方面自然也会嵌入行政管理职能的内容，这也决定了破产案件的审理不仅是一个单一的事实认定与法律适用问题，而且是一项需要统筹兼顾、多方协调、整体推进的多元化系统工程。在这个系统性的工程建设中，法院与政府职能部门的角色定位是建设的坚实基础，只有确立司法权与行政权二者的关系定位，破产重整企业的税收、信用修复以及融资方案制度化的设计才会发挥应有的作用，整体推进破产重整价值的实现。

(一)构建畅通的沟通协调机制

“府院联动”机制的提出是从司法机关和地方政府机关在具体的破产实践活动中依照实施的具体情况和实践经验所创建。在具体的实施过程中，司法机关应当居于破产重整的程序引导。而行政部门应当属于社会配套，机制的实施必须在充分尊重市场决策、司法裁判的基础上开展，并且需要与地方党委、政府建立更加畅通的沟通机制，将联动机制发展成常态化工作模式，才能有效保证联动工作的有效推进。其中，应对可能出现无人管理的关键环节进行重点探究，积极解决房地产企业在破产重整过程中可能涉及的各种法律问题，例如债务化解、职工安置、税费缴纳和企业注销等难点问题。对于政府部门而言，可常设专门开展破产协调工作的小组，长期与法院对接处理房地产企业破产重整工作。因此各个协作部门之间需要构建更为顺畅的沟通协调机制，明确以政府牵头、部门联合、法院主导为基本工作准则，在实务办理过程中，建立司法程序由法院主导、风险调控与行政性事务协调由政府主导的一体化处理模式。

(二)破解房地产企业破产重整企业信用修复壁垒

企业发生破产原因后，大多数破产企业因为财务危机违反了市场监督管理部门、国家税务部门以及最高人民法院关于企业失信行为的规定，致使破产重整企业在人行及商业银行、工商部门、税务部门以及法院留下不良信用记录，但重整后的企业与重整前的企业存在本质上的不同，而重整前企业的不良信用会阻碍重整后企业的正常经营活动，这是因为中国人民银行、市场监督管理总局、最高人民法院在制定信用惩戒措施时未将企业破产的法律形态考虑进去，致使现有规定并不能给破产重整企业的不良信用提供修复通道，从而发生重整企业无法正常经营的状态。在相应政策出台前，具体建议如下：

1.确保法院对破产重整企业相关裁定及函件的效力

重整计划执行完毕后，从法律的角度上看，债务人已经不再承担债务清偿责任，况且重整后的企业与重整前的企业存在过多差异，将重整前企业的不良信用记录仍然保留，是对投资人、债权人、债务人重整价值的部分否定。而法院对破产企业的重整裁定是重整价值的体现，也是司法效力体现，在法院作出裁定破产重整后，工商部门、税务部门、法院执行系统均不能因破产企业先前的不良信用记录阻碍重整企业的正常经营活动，应当及时消除信用惩戒给企业造成的不良影响。

2.建立征信系统对接平台

目前最高人民法院已经建立了全国统一的破产重整信息平台，但功能仅限于登记案件信息、债权人会议表决、公开招募投资人等，为了提高破产重整效率，尽快修复企业信用，建议将破产重整信息平台与人行征信系统、工商行政管理部门、税务部门及法院执行系统进行对接，法院一旦裁定企业进入重整程序，以上相关系统中记录破产企业之前的不良信用记录应当以大事件记的形式进行隔断，并向信息主体使用者进行公示，确保重整企业信用的修复通道和信息主体使用者的知情权。

(三)运用“府院联动”机制解决重整衍生事务列入地方政府政绩考核

破产重整案件通常与政府管理和服务职能息息相关，譬如：工商变更、职工安置、税收管理等事务，均属于政府日常政务管理范围。但前述需要府院联动协调解决的问题，政府往往会推脱、拖延处理，甚至置之不理。若把前述府院联动事项的处理与地方政府政绩挂钩，让政府认识到破产重整工作并非给政府添累赘，而是自身职责所在，进而主动加强府院联动，改变其消极不作为的状态。解决破产衍生事务不但是帮助法院和管理人排除难点，也是帮助解决本地区民生问题，与此同时，更能推动地方供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”、优化营商环境。

五、结语

实践证明，破产制度功能的实现离不开党委、政府、法院和管理人、债权人、债务人、战略投资人的共同智慧和努力，府院联动应坚持“党委领导、政府支持、法院主导”的企业破产处置模式，从而才能提升审判能力、延伸司法服务、深化联动机制，积极应对破产审判工作面临的新问题、新挑战，做好破产案件的审理、管理人的指导监督、破产配套机制的建设等工作，努力实现破产案件审理方式改革试点工作的新发展，为淘汰落后产能、升级产业结构，实现经济不断创新发展提供有力的司法保障。

“府院联动”模式是一种能够有效实现房地产企业破产重整工作的新模式，能够更有效地推进全国各地的房地产企业面临的债务沉重以及资金链断裂等重要问题的解决，进而确保在“府院联动”模式的推进下，能共同构建出一个稳定、和谐且呈现出高度法治化的新型营商环境，从而更加积极地推进我国房地产行业获得持续的繁荣与稳定发展。